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教育局长访谈:免试就近入学政策如何“落地”

2014年03月25日 作者:叶莎莎 来源:中国教育新闻网—中国教育报

  继2014年初教育部发布《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》(以下简称《意见》)后,教育部又将工作聚焦19个大城市。日前印发的《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》要求,19个重点大城市在2014年制定完善进一步规范义务教育免试就近入学的方案,并在2015年100%实行划片就近入学政策,100%小学划片就近入学,90%以上初中实现划片入学,对推进义务教育就近入学工作进行了全面部署。

  在实际推进过程中,“划片”成为一个核心环节。在优质教育资源短缺的背景下,如何统筹规划教育资源,合理划定招生片区,使义务教育免试就近入学政策“落地”,考验着地方教育行政部门的管理智慧。

  ■记者:叶莎莎 

  ■访谈嘉宾:

  福建省厦门市教育局局长 赖菡

  浙江省杭州市上城区教育局局长 蒋莉

  江苏省徐州市教育局副局长 张宝民

  就近入学录取规则需要细化

  推进就近入学政策落地,首先需要明确按就近原则公平录取学生的规则究竟是什么样的。比如,合理划片、公布招生计划数、录取原则、调配机制。

  记者:推进就近入学政策落地究竟难在哪儿?

  蒋莉:推进就近入学政策落地,首先需要明确按就近原则公平录取学生的规则究竟是什么样的。比如,合理划片、公布招生计划数、录取原则、调配机制。合理划片是让大家都知道每个学校的服务半径;公布招生计划数是让大家都知道每个学校的服务能力;录取秩序是让大家监督不以权择校或以分选生;调配机制是解决服务片区与承受能力之间矛盾的机制。因此,解决就近入学不仅仅是学区划分的问题,关键是全社会是否能树立教育公平的理念,教育行政部门能否真正建立教育均衡发展的工作机制。

  记者:合理划片对推进就近入学有什么意义?

  赖菡:教育部将合理划片作为小升初的工作重点和基础提出要求,从厦门的实践来看,合理划片在小升初工作中之所以重要至少有两点意义:

  一是落实《义务教育法》,保障学生就近入学的重要形式。《义务教育法》规定义务教育阶段要保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。厦门市在《义务教育法》颁布前很早就对小学按户籍所在地实行划片入学。1998年小升初实行划片电脑随机派位入学,让《义务教育法》规定的就近入学原则由小学贯通到初中。

  二是推进资源重新配置,促进均衡发展的重要措施。1998年前,厦门当地的教育资源特别是优质教育资源并不充裕,当时万余名小学毕业的孩子升学都“盯”着当时的两所名校:厦门一中和双十中学。1998年,对小学进行合理划片,初中学校按片区电脑随机派位招生,生源得到了重新配置,各初中校的生源进一步均衡,极大地调动了广大学校的办学积极性,16年来厦门市中小学校办学质量得到较大提升,区域学校办学质量基本均衡,广大学生可以就近公平地享受优质教育资源。

  正视划片招生的现实问题

  随着阳光招生逐渐推进,原本择校的家长多去选择购买“学区房”,热点学校无法满足户籍儿童的入学需求日益成为一个难点问题。

  记者:目前您所在的地区幼升小、小升初是怎样划片的,存在的主要问题是什么?

  蒋莉:目前,上城区幼升小的学区划分主要是根据当年入学的适龄户籍儿童以及外来务工人员子女人数、当年新楼盘交付情况以及目前区域中小学的整体布局调整情况,以社区为单位划定学区。上城区小升初的划片,公办初中招生分配以一所中学为单位,其附近小学的毕业生为分配对象,主要有三种形式:单校划片、多校划片以及九年一贯制学校直升。

  目前存在的主要问题是,随着阳光招生逐渐推进,原本择校的家长多去选择购买“学区房”,热点小学的户籍适龄儿童连续三年超出学校招生计划数。这对学校的招生是一种挑战,学校必须按照一定的顺序招收学生,目前杭州市整体实施的政策是根据学龄儿童户籍和家庭住宅情况,按照“住、户一致”优先原则,按顺序录取。热点学校无法满足户籍儿童的入学需求日益成为一个难点问题。

  赖菡:厦门小升初在主要城区小学共划定了22个片区,18个片区是采取单校划片的方式划定的,4个片区是按多校划片的方式划定的。实行多校划片的4个片区有3个片区是在历史形成的、优质资源较集中的老城区,主要采取初中相对强弱搭配、小学相对强弱搭配的形式进行对口派位入学,另一个片区是在新城区,优质教育资源正在形成中,主要采取初中相对强弱搭配的形式,对片区小学进行对口派位入学,形成良好发展格局。

  1998年划定的片区16年来只进行过适当的微调,基本没有太大的变化,已得到广大学生家长的认同,同时也给厦门义务教育带来活力,促进了义务教育均衡发展。同时,厦门市还存在片区间发展不均衡、实行多校划片的初中校际办学差距大,以及由于学校布局不尽合理,有的学校生源不足,有的学校生源爆满等问题。

  “多校划片”更受家长欢迎

  “单校划片”是一个解决“免试就近”的基本做法,而“多校划片”会使学校的发展更为良性,也使学生和家长在小升初时有了一定的选择权。

  记者:《意见》中提出的小升初“单校划片”和“多校划片”的设计是否合理,在具体操作中应如何把握?

  赖菡:厦门老城区的小学和初中均较为密集,很难简单地实行“单校划片”,我们就实行“多校划片”,将初中学校进行强弱搭配对口多所小学进行招生;对郊区学校或城区内初中数量较小的,实行“单校划片”。

  但是,在具体实践中,由于初中发展不均衡,在条件具备的前提下,实行“多校划片”实际上更受学生家长的欢迎,当然如果“单校划片”的是教育质量较好的学校,学生家长也会很满意。从这个意义上看,如果初中学校之间距离不是很远的话,可能以“多校划片”为主要划片形式会更合理。同时,“多校划片”有时很难做到初中新生招生数和小学毕业生基本相当,小学毕业生溢出的部分应允许其到邻近的片区去参加派位招生。

  蒋莉:杭州市早在上世纪80年代就开始小升初划片,实施的是几所小学对口直升一所公办初中,这样的政策已经连续实施了近三十年。2012年浙江省全面实施阳光招生,提出“零择校”以后,上城区从给孩子们一定的选择权,进一步促进教育公平的角度,试行了两到三所公办初中的联片招生。试行四年来,效果非常好,群众对于联片招生的方式非常满意。上城区是杭州市的中心城区,又是一个老城区、小城区,学校间的距离不远,联片初中又各具办学特色,我们给学生和家长提供了选择的可能性,满足了他们的入学愿望,而初中学校的特色发展也在这个过程中越来越明晰。所以,我认为,“单校划片”是一个解决“免试就近”的基本做法,而“多校划片”会使学校的发展更为良性,也使学生和家长在小升初时有了一定的选择权。

  大学区招生或可成为突破口

  划片既要考虑小学分布、地理位置、交通状况等因素,又要考虑学校的强弱搭配,特别要考虑到“多校划片”的学校均衡问题。

  记者:合理的划片方式应当考虑哪些因素?

  赖菡:结合厦门的划片实践,要做到合理划片,首先应明确合理的“理”是什么,一是《义务教育法》的就近入学原则;二是推动学校发展,划定的片区要能有利于调动学校的办学积极性,传承学校的办学文化,促进片区中小学均衡发展;三是满足学生家长的需求,最好每个片区都有优质学校,每个片区总体办学水平大体相当。“理”就是达到或接近这三者的结合点。

  具体来说,划片既要考虑小学分布、地理位置、交通状况等因素,又要考虑小学的强弱搭配和初中的强弱搭配,让每所初中至少有一所办学较好的小学,每位小学生对口初中均有一所好初中。

  蒋莉:合理划片特别要考虑到“多校划片”的学校均衡问题,两所学校要各具特色,办学质量不能相差太大,否则联片会造成一所学校生源爆满,另一所学校生源不足的情况。两所学校情况相当的话,可以实现有序范围内的流动。

  目前上城区多校划片遵循四个原则:一是联片划区原则。7所相关小学毕业生实行联片招生的办法升学,以两个学区合成一个大学区,进行联片招生。二是确保入学原则。在招生过程中,确保对应小学六年级学生的升学就读权利,让每一个毕业生都能升入初中读书。同时,合理、合法地解决进城务工人员子女的入学问题。三是自主选择原则。根据学校的办学场地和师资情况,教育局确定各初中学校招生计划数,联片招生小学的毕业生可自主填写意向表,适度自主选择两所中学就读。四是免试入学原则。不得进行任何形式的与入学相关的考试。

  张宝民:就合理划片而言,新城区如办学资源比较均衡,且教育布局比较合理,小升初则可以“单校划片”,即直接为每一所初中合理划定对口小学,或倡导建设九年一贯制学校,直接解决小升初问题。主城区内考虑到学校间发展不平衡,可以按照初中新生招生数和小学毕业生基本相当的原则为多所初中划定同一招生范围,即采取“大学区制”,以优质学校为依托,采用托管、举办分校、结对帮扶等模式,组建办学共同体或区域教育联盟、九年一贯制学校,同时对区域内教师校干进行交流,对学校实行捆绑考核,促进不同学校共同发展。这样才能最大限度地体现教育公平,最大程度地让家长满意。

  划片招生不能简单强制推行

  在学校差距较大的情况下,强力推进划片就近入学,必然会导致一墙之隔或一路之隔“百姓悲喜两重天”,激化社会矛盾。

  记者:有不少家长提出疑问:就近入学原则怎么理解?与居住地仅一墙之隔的某知名中学为啥就不招我家的孩子?在校际差距较大的情况下,划片方式如何能够最大限度地体现公平?

  赖菡:在校际差距较大的情况下,不考虑地域的大小,如果优质初中足够多,应积极对初中学校进行强弱搭配,采用“多校划片”的方式进行划片;如果优质初中学校不多,可对小学进行强弱搭配,让初中片区生源均衡,极大地调动各初中校的办学积极性,提高办学水平,形成良性的发展循环。同时,要采取电脑随机派位免试入学,派位结果不得改变,并做到派位过程公开公平公正,才能最大限度地体现公平。后一种就是厦门1998年采取的办法,并经过实践证明是正确的。

  张宝民:划片招生决不能简单地强制推行。如果强制推行,必然引发新的矛盾。比如,在学校差距较大的情况下,强力推进划片就近入学,必然会导致一墙之隔或一路之隔“百姓悲喜两重天”,加剧家长的不满,激化社会矛盾。此外,还会进一步加剧学区房价格上涨,助推教育不公的恶化。

  要让民众接受义务教育阶段划片入学,还需要对中招政策进行改革。如取消择校生、优质高中拿出更多的名额分到区域内普通初中,与义务教育划片招生政策进行有效衔接。这会增加普通初中学生进入优质高中的机会,对于普通初中的提升及保障划片入学之后的教育公平至关重要。

  只有均衡才能根除择校内驱力

  给“学区房”炒作降温应采取“多校划片”的方式,将优质初中小学纳入“多校划片”范围,并按小学学生学籍而非户籍进行派位入学。

  记者:您认为划片方式与“学区房”炒作是否存在关联?什么样的方式利于“学区房”炒作降温?

  蒋莉:学区房炒作是个社会现象,是教育资源不均衡、择校观念不科学和社会心态浮躁的综合反映,是一个阶段性的问题,不必过于担忧和强化。只要教育行政部门一方面加大教育均衡发展的力度,努力办好每一所学校,特别是对学校的宣传和评比要加大公平力度。另一方面,在招生时加大招生计划和录取原则以及调配机制的公开性,会让家长对“学区房”的需求趋于理性。

  张宝民:择校现象既是教育发展不均衡的突出表现,也是造成学校发展“马太效应”的重要原因。小升初划片就近免试入学,关键不在“就近”、“免试”,“均衡”才是根本。只有切实缩小学校间的差距,把所有学校都办出特色,才能根除学生家长“舍近求远”的内在驱动力。划片招生体现了教育公平,但教育均衡问题得不到解决,择校现象就不会终止,划片招生就不可能真正实现。

  赖菡:厦门小升初是在划定片区内以学生的学籍,而非学生户籍所在地进行派位招生的,而且优质初中均纳入多校划片范围进行招生。因此,在厦门,只有小学存在“学区房”的问题,小升初只有九年一贯制学校存在“学区房”问题,即只有单一小学对口直升初中的划片方式才存在“学区房”问题。

  厦门对小学“学区房”炒作降温的主要办法有两个:

  一是限人数,要求片区同一套房产只能有1名适龄儿童在片区的小学一至六年级就学。

  二是“泼冷水”,将历史形成的群众较认可的小学对口划入邻近一般的初中校划片招生,进行“泼冷水”降温。

  总的来说,小升初给“学区房”炒作降温的方式应采取多校划片的方式,将优质初中和优质小学纳入多校划片范围,并按小学学生学籍而非户籍进行派位入学。

  小学升初中招生范围划片是小升初就近入学的基础性工作,只有合理划片才能真正让“就近入学”政策落地。但要做到合理划片,却不是简单划划就行的,需要一些配套的措施,需要扎实地推进义务教育均衡发展。1998年,厦门教育除了对小升初进行改革,实行划片电脑派位、免试入学外,还以厦门市委、市政府的名义印发《关于扶持一般学校办好所有初中的若干措施的决定》,绘制了厦门市推进义务教育均衡发展“路线图”,并走上“合理划片—电脑派位—生源相对均衡—大力提高普通校水平—学校差距进一步缩小—群众更加满意”的良性循环,也使厦门成为全国义务教育均衡发展的先进地区。

  【链接】

  百名局长眼中的“就近入学”

  为了解教育部最近出台的两个“就近入学”政策在基层中的落实情况,研究者对国家教育行政学院第三十五期全国地市教育局长研修班的全体学员——来自全国30个省、市、自治区与新疆生产建设兵团的近百名地市教育局长进行相关调研。调研显示:

  政策好 执行难

  地市教育局长对就近入学政策总体上持认同、支持的态度。87.1%的局长认同就近入学能在一定程度上缓解择校难的问题,63.5%的局长认为就近入学能有效推进教育公平,82.8%的局长表示就进入学政策整体上利大于弊。

  与此同时,67.3%的局长表示自己所在地市就近入学政策在实践中的落实情况并不好。在落实不好的地区中,87.1%是义务教育均衡发展水平一般或比较差的地区。从数据的一致性上可以看出,对于均衡水平一般或比较差的地区而言,就近入学政策执行难度较大。

  相关配套需完善

  局长普遍认为,相关配套政策缺乏,是导致义务教育均衡发展水平不高,就近入学政策执行难的重要原因。师资均衡是义务教育均衡发展的重要内容,但是,旨在推进师资均衡的教师交流政策在实践中执行得并不好。之所以出现这样的现象,一方面是由于现行教师管理体制导致教育行政主管部门权限有限,无法通过行政命令手段调配校长、教师交流,必须尽快建立“县管校用”的教师队伍管理体制,为均衡配置校长教师资源提供制度保障。

  另一方面,相关激励政策的不到位,很难吸引、鼓励校长教师到农村学校、薄弱学校工作或任教,必须尽快出台区域内义务教育学校校长、教师交流的一揽子配套政策。

  负面效应需警惕

  62.9%的局长认为,就近入学政策会推高学区房房价。60.3%的局长认为就近入学政策很可能导致另一种形式的教育不公平,即经济资本事实上成为择校的主要决定因素,教育系统提供的优质资源,却使房地产业成为最大的受益者。

  50.8%的局长认为,就近入学政策会对流动儿童入学权利造成一定的损害。优质校对于拥有本地户籍的儿童而言都是相对稀缺的资源,对于没有本地户籍的流动儿童而言,只有在相对较差的学校招不满学生时,才有可能被接收。

  30.4%的局长认为,严格执行就近入学政策可能会对学校发展带来不利影响。目前,学校之间的差距是客观存在的,对于优质校而言,就近划片招生,导致生源质量参差不齐,教师教育、教学难度加大;对于薄弱学校而言,因为生源有保障,学校改革发展动力会受到一定程度的影响。

  治标更需治本

  66.7%的局长认为就近入学政策解决择校问题治标不治本,表面上根除了择校的空间,但是如果义务教育资源配置不均衡,优质高中招生指标分配到初中校比例有限,择校仍然无法避免。93.8%的局长认为只有真正实现义务教育高位均衡发展,才能从根本上解决择校问题。(作者单高政,位系国家教育行政学院)

 

 

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